Ulga dla rodzin, obniżka dla bogatych. Jak upadła wysoka progresja

W 1965 roku modelowa czteroosobowa rodzina z dochodem równym medianie płaciła od dodatkowego dochodu 17 % federalnego podatku. W 1980 roku — 24 %. Rodzina z dochodem dwukrotnie wyższym od mediany przeszła w tym samym czasie ze stawki 22 % do 43 % [1]. Miejsce wśród innych rodzin pozostawało podobne. Rachunek podatkowy rósł.

Inflacja mogła zwiększać ten rachunek nawet wtedy, gdy podwyżka pensji pozwalała jedynie nadążyć za cenami. Podatnicy mieli więc konkretny powód, by żądać zmiany. Pytanie brzmiało: jak ochronić ich przed takim wzrostem podatku — i dlaczego w tym samym pakiecie obniżono stawki od największych dochodów?

Podatek rósł razem z cenami

Jeżeli progi podatkowe pozostają bez zmian, podwyżka pensji może przesunąć część dochodu do przedziału z wyższą stawką. Podatnik kupuje tyle samo co wcześniej, ale oddaje państwu większą część zarobku. Do zwiększenia obciążenia nie potrzeba nowego głosowania w Kongresie. Autorzy opracowania Kongresowego Biura Budżetowego (CBO) z 1984 roku wskazywali właśnie na niedostosowanie skali do inflacji i realnego wzrostu dochodów [2].

Drożyzna przybrała rozmiary trudne do zignorowania. Baryłka ropy kosztowała w październiku 1973 roku 2,90 dolara, a w styczniu 1974 — 11,65 dolara [3]. Średnioroczna inflacja wyniosła w 1974 roku 11,0 %, a w 1980 roku 13,5 % [4]. Pensja mogła szybko rosnąć w dolarach i ledwie wystarczać na te same zakupy.

Zestawienie amerykańskiego Departamentu Skarbu pokazuje, co działo się z podatkami rodzin zajmujących tę samą pozycję w rozkładzie dochodów. Mediana to dochód rodziny pośrodku tego rozkładu. Obliczenia dotyczą czteroosobowej rodziny z jedną osobą zarabiającą i wspólnym rozliczeniem [1].

• Dochód równy medianie
• Dochód równy dwukrotności mediany

Dane wykresu

Rok	Dochód równy medianie (%)	Dochód równy dwukrotności mediany (%)
1965	17	22
1973	19	28
1975	22	32
1977	22	36
1978	25	39
1980	24	43
1982	25	39
1985	22	38
1986	22	38
1988	15	28

Stawka krańcowa dotyczy dodatkowego dochodu: 43 % nie oznacza podatku od całej pensji w tej wysokości. Wzrosło jednak również przeciętne obciążenie. Dla rodziny z medianą dochodu średnia stawka federalnego podatku dochodowego podniosła się z 7,09 % w 1965 roku do 11,42 % w 1980 [1]. CBO odnotowało, że w 1982 roku ponad 20 % podatników podlegało stawkom krańcowym powyżej 30 %, wobec około 2,5 % w 1967 [2].

Nie cały wzrost obciążeń wynikał z inflacji: znaczenie miały także realny wzrost dochodów i zmiany prawa. Sama ochrona przed inflacyjną podwyżką podatku nie wymagała jednak rezygnacji z wysokich stawek dla najbogatszych. Można było podnosić progi wraz z cenami, zachowując progresję.

Bunt podatkowy przed Reaganem

6 czerwca 1978 roku kalifornijska Proposition 13 uzyskała 65 % poparcia — według zaokrąglonego wyniku podanego przez urząd sekretarza stanu Kalifornia [5]. Wpłaty podatku od nieruchomości spadły bezpośrednio po jej przyjęciu o około 60 % [6]. Zwolennicy ograniczenia podatków mieli zwycięstwo, którego skutek było widać w portfelach.

Kalifornia głosowała o podatku od nieruchomości. Rosnąca wycena domu i przesunięcie pensji do wyższego progu podatku dochodowego to różne mechanizmy. Wynik referendum pokazuje siłę żądania niższych obciążeń, ale nie mierzy poparcia dla obniżenia najwyższej federalnej stawki dochodowej.

Również w Waszyngtonie obniżki zaczęły się przed prezydenturą Reagana. 6 listopada 1978 roku Jimmy Carter podpisał Revenue Act. Ustawa zwiększyła z 50 % do 60 % część zysku kapitałowego netto, którą można było odliczyć od dochodu brutto [7]. Przy najwyższej stawce 70 % opodatkowanie pozostałych 40 % dawało 28 %. To rachunek wynikający z odliczenia, nie stawka faktycznie płacona przez każdego inwestora.

Ustawa obejmowała też ulgę osobistą, podatek od dochodów spółek i nowy alternatywny podatek minimalny dla osób fizycznych [8]. Zwrot podatkowy miał już zatem postać ustaw, zanim Reagan został prezydentem.

Kto nadał kierunek zmianie

Drożyzna dawała powód do niezadowolenia. Program przebudowy podatków trzeba było dopiero przeforsować. Do politycznej mobilizacji przedsiębiorców wzywał Lewis Powell w memorandum z 1971 roku, opisanym w „Pierwszym pęknięciu”. Wskazywał podatki i inflację jako zagrożenia dla amerykańskiego systemu gospodarczego. Wśród jego przeciwników wymieniał komunistów, Nową Lewicę i innych rewolucjonistów [9]. Spór o obciążenia łączył ze sporem o przetrwanie ustroju.

Tymczasem słabła reprezentacja pracowników. Do związków należało 27,4 % pracowników najemnych w 1970 roku, 22,3 % w 1980 i 17,4 % w 1985. Spadek zaczął się przed Reaganem: szczyt udziału związkowców przypadł na 1954 rok. Raport Congressional Research Service wskazuje także na zmiany struktury zatrudnienia, a zmiany źródeł i definicji utrudniają porównywanie poszczególnych lat [10]. Dane opisują długie osłabienie organizacji pracowniczych, nie skutek jednej prezydentury.

Język walki z socjalizmem również był gotowy przed kryzysem naftowym. W przemówieniu „A Time for Choosing” z 1964 roku Reagan łączył kierownictwo Partii Demokratycznej z Marksem, Leninem i Stalinem. Przytaczał Normana Thomasa, według którego Barry Goldwater zatrzymałby postęp socjalizmu, i aprobował taki cel [11].

Takie oskarżenia pozwalały przedstawić spór o podatki jako wybór między wolnością a systemem wroga. To interpretacja politycznej funkcji tych wypowiedzi: same przemówienia nie mówią, ilu wyborców przekonały. W latach drożyzny mogły jednak trafić do ludzi, których obciążenia rzeczywiście rosły.

20 stycznia 1981 roku Reagan w mowie inauguracyjnej połączył skargę na inflację z krytyką podatków, które — według niego — karały za sukces [12].

In this present crisis, government is not the solution to our problem; government is the problem.

„W obecnym kryzysie rząd nie jest rozwiązaniem naszego problemu; rząd jest problemem” — tak brzmi przekład. Początkowe zastrzeżenie należy do cytatu: Reagan mówił o konkretnym kryzysie [12]. Wskazywał zarazem winowajcę, którego podatnik znał z własnego rachunku.

Jedna ustawa, dwa cele

13 sierpnia 1981 roku Reagan podpisał Economic Recovery Tax Act, w skrócie ERTA [13]. Ustawa rozłożyła na etapy obniżkę stawek podatku dochodowego o 23 % i wprowadziła indeksację parametrów podatku od 1985 roku [8]. Najwyższa stawka spadła z 70 % do 50 %, przy czym 50 % obowiązywało od 1982 roku [14].

Indeksacja odpowiadała na problem rodzin, których nominalne podwyżki przesuwały dochód do wyższych przedziałów skali. Obniżenie stawki na szczycie rozwiązywało inny problem — wysokość podatku od największych dochodów. Oba rozwiązania znalazły się w jednej ustawie, choć jedno nie wymagało drugiego.

Znaczenie miał też rodzaj dochodu. Od 1972 roku dochód z pracy był już objęty maksymalną stawką 50 %. Przed reformą stawka 70 % dotyczyła dochodów innych niż z pracy [14]. Przejście z 70 % do 50 % nie było więc jednakową obniżką dla wszystkich dobrze zarabiających.

Departament Skarbu szacował ubytek wpływów z powodu ERTA na 1,21 % PKB w pierwszym roku i 4,15 % w czwartym. Już w 1982 roku ustawa TEFRA częściowo odwróciła skutki obniżek. W analizie tego samego urzędu była największą podwyżką podatków w badanym okresie — zarówno w stałych dolarach, jak i względem PKB. Szacowany przyrost wpływów w jej czwartym roku wynosił 1,23 % PKB [8]. Administracja Reagana również podnosiła podatki, ale najwyższa stawka nie wróciła do wcześniejszego poziomu.

Niższe stawki, mniej ulg

22 października 1986 roku Reagan podpisał Tax Reform Act [15]. Reforma obniżyła nominalną stawkę najwyższą do 38,5 % w 1987 roku, a następnie do 28 % od 1988. Stopniowe wycofywanie korzyści ze stawki 15 % tworzyło jednak pasmo, w którym efektywna stawka krańcowa wynosiła 33 % [14].

Reforma likwidowała zarazem wyłączenie zysków kapitałowych i ulgę inwestycyjną. Według Departamentu Skarbu była niemal neutralna dla budżetu: szacowana zmiana wpływów wynosiła średnio +0,01 % PKB w pierwszych czterech latach [8]. Była też ponadpartyjna; według wtórnego zestawienia przebiegu prac projekt H.R. 3838 wniósł demokrata Dan Rostenkowski [16].

Sam spadek najwyższej stawki nie opisuje więc całego rachunku podatnika: znikały także odliczenia. Pokazuje natomiast skalę odwrotu od wysokich stawek dla największych dochodów. Ten element rooseveltowskiego porządku został odrzucony.

Od podatków do pamięci

Jak wyjaśnić ten zwrot? Jacob Hacker i Paul Pierson w „Winner-Take-All Politics” kładą nacisk na organizację interesów oraz decyzje polityczne — także zaniechanie dostosowywania reguł do zmian gospodarczych. Tak ich argument przedstawia wtórne omówienie książki [17]. W tym ujęciu mobilizacja biznesu i słabnięcie reprezentacji pracowników pomagają wyjaśnić kierunek reform.

Monica Prasad rozkłada akcenty inaczej. Wydawca jej książki „Starving the Beast” streszcza argument, według którego głównym impulsem obniżki nie był nacisk biznesu, wrogość rasowa ani wiara, że obniżki same się sfinansują. Kryzysu nie wytrzymał amerykański model łączący wysokie opodatkowanie kapitału z silną regulacją [18]. Samo wezwanie przedsiębiorców do walki politycznej nie wystarcza zatem do wyjaśnienia jej wyniku.

Ustawy pokazują konkretny wybór: ochronę podatników przed inflacyjnym wzrostem obciążeń połączono z obniżeniem stawek na szczycie. Zasadna skarga klasy średniej mogła służyć szerszemu programowi. Upadek wysokiej progresji był wynikiem politycznych decyzji. Historia jej demontażu nie dowodzi, że bogatych nie da się opodatkować.

Nie zniknął też autorytet Roosevelta. 17 lipca 1980 roku Reagan, przyjmując nominację prezydencką, cytował jego mowę z 1932 roku o oszczędnym rządzie [19]. Z dziedzictwa poprzednika wybierał to, co pasowało do własnego programu. Pamięć o Roosevelcie mogła przetrwać bez pamięci o jego podatkach.

Jak z politycznej porażki wysokiej progresji powstało przekonanie, że bogatych nie da się wysoko opodatkować? I jak antykomunizm pomógł zatrzeć jej miejsce w historii amerykańskiego kapitalizmu? To pytania następnego rozdziału: „Dlaczego zapomnieliśmy”.