Ustawa podatkowa z 1937 roku: jak Kongres zamykał luki najbogatszych

26 sierpnia 1937 roku o dziesiątej rano Revenue Act of 1937 stał się prawem. Ustawa nie zmieniała skali podatku dochodowego. Zamykała drogi, którymi najbogatsi Amerykanie wyprowadzali dochód spod podatku: rodzinne spółki holdingowe, spółki zakładane na Bahamach, jachty i posiadłości wpisane w księgi firm, trusty mnożone dla tych samych krewnych [5].

Dzisiejsze spory o raje podatkowe, zagraniczne spółki i obowiązki doradców wyglądają na nowe. Ten dokument pokazuje, że nie są. Od listu sekretarza skarbu do podpisu pod ustawą minęło niespełna trzy miesiące.

Osiem sposobów

29 maja 1937 roku sekretarz skarbu Henry Morgenthau junior napisał do prezydenta, że wpływy z podatku dochodowego z 15 marca nie dorównały prognozom budżetowym. Wstępne badanie zeznań za 1936 rok pokazało, jak podatnicy o wysokich dochodach unikają podatku. Morgenthau wyliczył osiem sposobów: zagraniczne osobiste spółki holdingowe na Bahamach, w Panamie i na Nowej Fundlandii; zagraniczne towarzystwa ubezpieczeniowe; krajowe osobiste spółki holdingowe; spółki posiadające jachty i wiejskie posiadłości; sztuczne odliczenia odsetek i strat; mnożenie trustów dla krewnych; spółki osobowe męża z żoną albo ojca z dziećmi; fundusze emerytalne tworzone dla kilku najlepiej opłacanych dyrektorów [1].

Przykłady były konkretne. Amerykanie założyli na Bahamach 64 takie spółki w latach 1935–1936 i 22 kolejne w ciągu dwóch ostatnich miesięcy. Jeden człowiek miał około 96 spółek holdingowych. Inny podatnik utworzył 64 trusty dla czterech członków najbliższej rodziny i twierdził, że w jednym roku zaoszczędził im ponad 485 tysięcy dolarów podatku [1].

Wielu z tych konstrukcji nie dało się ścigać jako oszustwa. Morgenthau pisał o „legalnym, choć wysoce niemoralnym” omijaniu intencji prawa i dlatego żądał ustawy jeszcze na tej sesji Kongresu. Osobno wskazał trzy luki, które otwierało samo prawo: procentową ulgę na wyczerpywanie złóż dla koncernów naftowych i górniczych, podział dochodu między małżonków w ośmiu stanach wspólności majątkowej oraz niski podatek bogatych cudzoziemców bez działalności w USA [1].

1 czerwca prezydent przesłał list Kongresowi z własnym orędziem.

Sędzia Holmes powiedział: „Podatki są tym, co płacimy za cywilizowane społeczeństwo”. Zbyt wielu ludzi chce jednak cywilizacji po obniżonej cenie.

Orędzie oddzielało dwie sprawy. Część wydawców prasy chciała zamienić walkę z unikaniem podatków w spór o obniżkę najwyższych stawek, podatku od niewypłaconych zysków i podatku od zysków kapitałowych. Prezydent nazwał to fałszywymi tropami. Na tej sesji nie proponował ani nowych podatków, ani zmian stawek. Chodziło o egzekwowanie prawa już uchwalonego, bo „sprytne małe sztuczki” nie zasługują na podziw, „gdy podkopują fundamenty społeczeństwa” [1].

Komisja obu izb

Kongres powołał rezolucją publiczną nr 40 wspólną komisję: sześciu senatorów z komisji finansów i sześciu członków Izby Reprezentantów z komisji Ways and Means. Miała zbadać metody wskazane w orędziu i inne. Dostała prawo wzywania świadków pod przymusem i wglądu w zeznania podatkowe [2].

Komisji przewodniczył Robert L. Doughton, demokrata z Karoliny Północnej, od 1933 roku szef Ways and Means. Wiceprzewodniczącym był Pat Harrison z Missisipi, od 1933 roku przewodniczący senackiej komisji finansów [2] [3] [4]. Sprawę prowadzili więc demokraci New Dealu stojący na czele obu komisji podatkowych Kongresu, a dowody dostarczał Skarb.

Jawne przesłuchania ruszyły 17 czerwca. Doughton zapowiedział, że uczciwi podatnicy nie będą narażeni na „inkwizytorskie prześladowania”, a niepokoić powinni się tylko ci, którzy stosowali rażące metody uchylania się od podatku [2]. Pierwszy zeznawał Morgenthau. Po nim podsekretarz skarbu Roswell Magill tłumaczył, dlaczego sprawy mają być omawiane publicznie.

Jako środek zapobiegający unikaniu podatków jawność może być niemal równie użyteczna jak ustawa.

Najgłośniejszy przypadek z przesłuchań, jacht „Rene” w spółce Alfreda P. Sloana juniora, opisuje tekst „Podatek od bogactwa”. Ustawa odpowiadała na takie sprawy przepisami.

Spółka zamiast portfela

Tytuł I na nowo pisał tytuł IA ustawy z 1936 roku, opisanej w tekście o ustawie podatkowej z 1936 roku. Osobista spółka holdingowa płaciła dopłatę od niewypłaconego dochodu: 65 % do 2 tysięcy dolarów i 75 % od nadwyżki, ponad zwykłe podatki (sekcja 351). Za taką spółkę uznawano korporację, której co najmniej 80 % przychodu stanowiły dywidendy, odsetki, należności licencyjne, zyski z papierów wartościowych i podobne wpływy, a ponad połowa akcji należała do najwyżej pięciu osób (sekcja 352) [5].

Akcji nie dało się już rozdać rodzinie dla pozoru. Według sekcji 354 osoba „posiada” także akcje swoich braci i sióstr, małżonka, przodków i zstępnych. Sekcja 353(e) obejmowała spółki, przez które gwiazdy sprzedawały własną pracę: wynagrodzenie z kontraktu na osobiste usługi wchodziło do dochodu holdingowego, jeśli wykonawca miał co najmniej 25 % akcji [5].

Na jachty i posiadłości przewidziano dwa przepisy. Opłata za używanie majątku spółki przez udziałowca z co najmniej 25 % akcji stawała się dochodem holdingowym (sekcja 353(f)). Koszty utrzymania i amortyzację takiego majątku odliczano zaś tylko do określonej granicy.

[Odliczenia] będą uznawane wyłącznie do kwoty równej czynszowi lub innemu wynagrodzeniu otrzymanemu za używanie majątku lub prawo do jego używania.

Wyjątek wymagał dowodu, że czynsz był najwyższy możliwy, majątek służył działalności prowadzonej w dobrej wierze dla zysku, a jego eksploatacja mogła rozsądnie przynieść zysk albo była niezbędna dla tej działalności [5]. Jacht, który przynosił właścicielowi tylko odliczenia, przestawał się opłacać.

Bahamy pod nadzorem

Tytuł II dodał do prawa podatkowego „Supplement P”. Zagraniczną osobistą spółką holdingową była korporacja, w której co najmniej 60 % przychodu miało charakter pasywny, a ponad połowę akcji posiadało najwyżej pięciu obywateli lub rezydentów USA (sekcja 331). Niewypłacony dochód takiej spółki doliczano amerykańskim udziałowcom jako dywidendę, tak jakby został im wypłacony (sekcja 337) [5].

Ustawa sięgała też po informacje. Członkowie zarządu i rady dyrektorów takich spółek, a także amerykańscy udziałowcy kontrolujący co najmniej połowę akcji, mieli składać comiesięczne zeznania o akcjonariuszach i zmianach w ich udziałach (sekcje 338 i 339). Sekcja 340 objęła tych, którzy spółki zakładali.

Każdy adwokat, księgowy, powiernik, bank, spółka powiernicza, instytucja finansowa lub inna osoba, która […] pomaga, wspiera, doradza lub udziela porad przy zakładaniu, organizowaniu lub reorganizacji jakiejkolwiek korporacji zagranicznej, w ciągu 30 dni składa komisarzowi zeznanie.

Obowiązek działał wstecz: kto pomagał przy takiej spółce po 31 grudnia 1933 roku, miał złożyć zeznanie w ciągu 90 dni od uchwalenia ustawy. Tajemnica adwokacka pozostała chroniona. Umyślne niezłożenie zeznania lub informacji było wykroczeniem zagrożonym grzywną do 2 tysięcy dolarów, rokiem więzienia albo obiema karami (sekcje 340–341) [5]. Ustawa dała też wyjście: jeśli spółkę zlikwidowano przed 1 stycznia 1938 roku, a w uzasadnionych przypadkach najpóźniej 30 czerwca 1938, zysk z likwidacji liczono według dotychczasowych zasad. Później wchodził do dochodu w 100 % (sekcja 205).

Rodzina, trusty i cudzoziemcy

Tytuł III zakazał odliczania strat ze sprzedaży majątku w rodzinie, między osobą a kontrolowaną przez nią spółką, między fundatorem a powiernikiem trustu i między trustami tego samego fundatora (sekcja 301, nowa sekcja 24(b)). Odsetek i kosztów należnych osobie powiązanej nie wolno było odliczyć, jeśli nie zapłacono ich w ciągu dwóch i pół miesiąca po zamknięciu roku, a odbiorca nie musiał ich jeszcze wykazać jako dochodu (nowa sekcja 24(c)) [5].

Tytuł IV uderzył w mnożenie trustów. Trust, który mógł gromadzić dochód i nie wypłacił kwoty równej dochodowi netto, tracił kwotę wolną od podatku (sekcja 401). Każdy taki trust z jakimkolwiek dochodem netto musiał składać zeznanie (sekcja 402). Tytuł V opodatkował cudzoziemców bez działalności w USA, jeśli ich amerykański przychód przekraczał 21 600 dolarów, a łączny podatek nie mógł spaść poniżej 10 % przychodu brutto (sekcja 501) [5].

Przepisy o spółkach krajowych, odliczeniach i trustach objęły lata podatkowe zaczynające się po 31 grudnia 1936 roku, a więc także rok 1937, który właśnie trwał (sekcje 3, 302 i 403). Klauzula rozdzielności w sekcji 603 chroniła resztę ustawy, gdyby sąd uchylił któryś przepis [5].

Nie wszystko się udało. Ustawa nie dotknęła ulgi na wyczerpywanie złóż ani podziału dochodu małżonków w stanach wspólności majątkowej, choć Morgenthau wymieniał obie luki i szacował straty z ich powodu. Nie ma w niej też przepisu o rodzinnych spółkach osobowych z dziećmi [1] [5].

Ten sam spór dziś

Pojęcie z sekcji 332, dochód zagranicznej osobistej spółki holdingowej, wciąż funkcjonuje w amerykańskim prawie: jako kategoria dochodu w reżimie Subpart F, uchwalonym w 1962 roku [6]. Od 1 stycznia 2019 roku państwa Unii, w tym Polska, mają w podstawowym wariancie dyrektywy doliczać do podstawy opodatkowania niewypłacone odsetki, należności licencyjne i dywidendy nisko opodatkowanej spółki zagranicznej, w której podatnik ma ponad 50 % udziałów [7]. Dyrektywa z 2018 roku każe pośrednikom zgłaszać transgraniczne schematy podatkowe w ciągu 30 dni, także wtedy, gdy udzielili tylko „pomocy, wsparcia lub porady” [8]. Sekcja 340 z 1937 roku stawiała ten sam termin doradcom zakładającym spółki na Bahamach.

Walka z lukami nie jest więc wynalazkiem naszych czasów. Lista Morgenthaua — raje podatkowe, spółki zamiast portfela, majątek osobisty w księgach firmy, trusty dzielące dochód — to wciąż lista dzisiejszych sporów. W 1937 roku od ujawnienia sztuczek do ustawy minęły niecałe trzy miesiące. Kto dziś twierdzi, że pomysłowości doradców nie da się dogonić, powinien przeczytać ten dokument: Kongres New Dealu odpowiedział na nią konkretnymi przepisami, a podobne odpowiedzi stosuje się do dziś.