Revenue Act of 1938. Ustawa, której prezydent nie podpisał

28 maja 1938 roku ustawa podatkowa, której prezydent nie chciał podpisać, stała się prawem bez jego podpisu. Revenue Act of 1938 zostawiał najwyższą stawkę podatku od dochodów osobistych na poziomie 75 % od nadwyżki ponad 5 milionów dolarów. Rozbrajał jednak dwa narzędzia, którymi demokraci New Dealu sięgali po wielkie fortuny: podatek od zysków zatrzymanych w korporacjach i progresywne opodatkowanie zysków kapitałowych [1] [2].

Odwrót od opodatkowania bogatych nie jest więc wynalazkiem ostatnich dekad. W 1938 roku nie wynikał też z żadnego automatu. Kongres sam wybrał, które przepisy osłabić, a które zostawić, i ten wybór da się prześledzić w tekście ustawy, sekcja po sekcji. Obok omówienia publikujemy oryginalny skan z wydania Statutes at Large i pełną transkrypcję.

Recesja i nowa większość

Recesja trwała od maja 1937 do czerwca 1938 roku. Realny PKB spadł o 10 %, produkcja przemysłowa o 32 %, bezrobocie doszło do 20 % [5]. Przed komisjami Kongresu przedstawiciele biznesu obarczali za załamanie podatki uchwalone w latach 1936–1937, o czym pisaliśmy w tekście o podatku od bogactwa.

Przeciwnicy tych podatków mieli już w Kongresie sojuszników z obu partii. W grudniu 1937 roku senatorowie skupieni wokół demokraty Josiaha Baileya z Karoliny Północnej i republikanina Arthura Vandenberga przygotowali tak zwany manifest konserwatywny. Domagali się w nim między innymi rewizji podatków od zysków kapitałowych i od niewypłaconych zysków korporacji [6].

Projekt H.R. 9682 przeszedł przez Izbę Reprezentantów w wersji kompromisowej: 20 % podatku od dochodu korporacji z ulgą 4 punktów za wypłacone dywidendy. Senacka komisja finansów poszła dalej. W raporcie, który przedłożył demokrata Pat Harrison, uznała, że z zasady podatku od niewypłaconych zysków „należy całkowicie zrezygnować”, i zaproponowała płaską stawkę 18 % [4].

Wysokie stawki podatku dochodowego nie przynoszą wpływów, gdy dochodu do opodatkowania jest bardzo mało.

13 kwietnia, po głosowaniu w Senacie, Roosevelt napisał do przewodniczącego komisji Ways and Means Roberta Doughtona. Uchylenie podatku od niewypłaconych zysków i obniżenie podatku od zysków kapitałowych do ułamka podatku od innych dochodów „uderzają w same korzenie podstawowych zasad opodatkowania” — pisał [3]. Ostateczny tekst powstał w komisji obu izb.

Co ustawa cofała

Najważniejsza zmiana kryje się w sekcji 13. Korporacja z dochodem netto powyżej 25 tysięcy dolarów płaciła 19 % „skorygowanego dochodu netto”, pomniejszone o „2½ procent ulgi z tytułu wypłaconych dywidend”, ale „nie więcej niż 2½ procent skorygowanego dochodu netto” (sekcja 13(c)(2)(B)) [1]. Firma, która zatrzymała cały zysk, płaciła więc najwyżej o 2,5 punktu procentowego więcej niż ta, która wszystko wypłaciła. Ustawa z 1936 roku przewidywała za zatrzymanie zysku dopłatę od 7 do 27 % [4]; jej mechanizm opisuje nasz tekst o ustawie podatkowej z 1936 roku.

Sekcja 15 z góry wyznaczała tym przepisom koniec: podatki korporacyjne z sekcji 13 i 14 „nie mają zastosowania do żadnego roku podatkowego rozpoczynającego się po 31 grudnia 1939” [1]. Roosevelt mówił w Arthurdale, że kara za wstrzymywanie dywidend jest „tak mała — najwyżej dwa i pół procent — że wątpliwe, bardzo wątpliwe”, czy powstrzyma dawne praktyki unikania podatku [2].

Druga zmiana dotyczyła zysków kapitałowych (sekcja 117). Od zysku ze sprzedaży majątku trzymanego ponad 18 miesięcy do dochodu wliczano dwie trzecie, a po 24 miesiącach połowę. Podatnik mógł też zamiast podatku według skali zapłacić 30 % od tej wliczanej części. Przy majątku trzymanym ponad dwa lata obciążenie nie przekraczało więc 15 % całego zysku, niezależnie od jego wysokości [1].

Komisja Senatu uzasadniała to tym, że nadmierny podatek od zysków kapitałowych „zamraża transakcje” i odcina kapitał od nowych przedsięwzięć [4]. Prezydent odpowiadał przykładem: kto zarobi na akcjach 5 tysięcy dolarów, zapłaci 15 %, i tyle samo zapłaci ten, kto zarobi 500 tysięcy [2] [3]. Dodawał, że ponad 80 % zgłaszanych zysków kapitałowych pochodzi z giełdy, z kupna i sprzedaży akcji istniejących spółek, a nie z zakładania nowych [2].

Ta nowa ustawa całkowicie znosi zasadę progresji w odniesieniu do zysków kapitałowych: opodatkowuje małe i duże zyski kapitałowe dokładnie tą samą stawką. To, moi przyjaciele, nie jest w porządku.

Ustawa przynosiła też ulgi, z którymi administracja się zgadzała. Sekcja 14(c) obniżała podatek korporacji z dochodem do 25 tysięcy dolarów do 12½–16 %. Sekcja 701 znosiła od 1 lipca 1938 roku część podatków akcyzowych, między innymi od gumy do żucia, aparatów fotograficznych, futer i płyt gramofonowych [1]. Prezydent wymienił te zmiany jako dobre strony ustawy [2].

Co ustawa zachowała

Odwrót był wybiórczy. Sekcja 12(b) utrzymała dopłatę do podatku dochodowego rosnącą do 75 % od nadwyżki ponad 5 milionów dolarów, a sekcja 11 podatek normalny w wysokości 4 % [1]. Wielkie dochody z pensji, dywidend i odsetek nadal mogły być opodatkowane łącznie w 79 %.

Zostały też narzędzia przeciw ukrywaniu dochodu w spółkach. Sekcja 102 nakładała dodatkową dopłatę 25 % i 35 % na korporacje, które gromadziły zyski, by ich udziałowcy uniknęli podatku. Sekcja 102(c) przerzucała na firmę ciężar dowodu: gromadzenie zysków ponad uzasadnione potrzeby przesądzało o celu unikania podatku, chyba że korporacja wykazała co innego „przy wyraźnej przewadze dowodów” [1]. Prezydent liczył, że ten przepis spowolni powrót dawnych praktyk [2].

Tytuł IA powtarzał przepisy wymierzone w osobiste spółki holdingowe, które Kongres uchwalił rok wcześniej. Niewypłacony dochód takiej spółki podlegał dopłacie 65 % do 2 tysięcy dolarów i 75 % od nadwyżki (sekcja 401) [1]. Genezę tych przepisów opisuje tekst o ustawie podatkowej z 1937 roku.

Kongres nie zrezygnował więc z progresji w ogóle. Zrezygnował z dwóch rozwiązań, które dotykały dochodu niewypłaconego i niezrealizowanego, czyli tej części bogactwa, którą najłatwiej odroczyć. Właśnie tam najbogatsi mieli najwięcej do zyskania.

Trzecia droga

Na ostatniej stronie ustawy w Statutes at Large zapisano, że prezydent otrzymał ją 16 maja 1938 roku [1]. Konstytucja daje prezydentowi dziesięć dni, nie licząc niedziel. Jeśli w tym czasie nie zwróci ustawy Kongresowi, a Kongres obraduje, ustawa staje się prawem tak, jakby ją podpisał [7].

27 maja Roosevelt przemawiał na zakończeniu roku szkolnego w Arthurdale w Wirginii Zachodniej. Powiedział, że gdyby ustawę podpisał, wielu ludzi uznałoby, że aprobuje porzucenie ważnej zasady opodatkowania. Weto zablokowałoby z kolei jej dobre przepisy. Zapowiedział, że po raz pierwszy od objęcia urzędu wybierze trzecią drogę, jaką daje mu Konstytucja [2].

Dziś o północy ta nowa ustawa podatkowa automatycznie stanie się prawem, ale bez mojego podpisu i bez mojej aprobaty.

Pod tekstem ustawy Department of State dopisał notę: ustawa, której prezydent nie zwrócił w terminie przewidzianym w Konstytucji, „stała się prawem bez jego aprobaty” [1]. Brak podpisu niczego nie zmieniał w treści przepisów. Był protestem złożonym do protokołu. Roosevelt wskazał w nim dwa zarzuty: jedna zmiana może przywrócić dawne formy unikania podatku i koncentracji władzy inwestycyjnej, druga porzuca zasadę opodatkowania według możliwości płatnika, przyjętą od dawna w amerykańskim systemie [2].

Pół roku w Polsce

Tempo takiego odwrotu zna też polska polityka podatkowa. Polski Ład od 1 stycznia 2022 roku zniósł odliczanie składki zdrowotnej od podatku, a przedsiębiorcom na 19‑procentowym podatku liniowym ustalił składkę na 4,9 % dochodu [8]. Ustawa z 9 czerwca 2022 roku już od 1 lipca pozwoliła im zaliczać zapłaconą składkę do kosztów albo odliczać ją od dochodu, do 8700 zł rocznie [9]. Od wejścia w życie reformy do jej częściowego cofnięcia minęło pół roku, a ustawodawca, jak w 1938 roku, nie cofnął wszystkiego, tylko wybrał, komu ulżyć.

Wybór, nie konieczność

Zwolennicy ustawy z 1938 roku mówili o recesji, o kapitale, który trzeba uwolnić, i o wpływach, których nie da się ściągnąć z kurczącej się gospodarki. Te argumenty nie przesądzały jednak, które przepisy złagodzić. Kongres mógł obniżyć podatki małym firmom i znieść akcyzę od gumy do żucia, nie dając zarazem najbogatszym 15‑procentowej stawki od zysków z akcji. Zrobił jedno i drugie, bo taką większość zbudowano w obu izbach.

Odwrót od opodatkowania bogatych też nie jest nowy. W 1938 roku miał swoje uzasadnienia, swoich autorów i swój ślad w sekcjach 13, 15 i 117. Dzisiejsze spory o podatek od zysków kapitałowych, o dochody zatrzymywane w spółkach i o tempo, w jakim cofa się świeżo uchwalone reformy, mają ten sam przedmiot: decyzję polityczną, którą zawsze można podjąć inaczej.